文|本刊記者 張娜
每年兩會，政協(xié)委員的發(fā)言都會被裝訂成小冊子。在今年匯編的第三十五冊，全國政協(xié)委員、山西省政協(xié)副主席、民進(jìn)山西省委主委衛(wèi)小春的發(fā)言被排在了第一頁。
“這是我第一次上全國政協(xié)大會主席臺發(fā)言?！毙l(wèi)小春委員對《能源》雜志記者說。
衛(wèi)小春，第十屆全國人大代表，第十一屆全國政協(xié)委員。本職工作為骨科醫(yī)生的衛(wèi)小春說，作為山西的代表，他是代表山西省提出的這個提案，“全國兩會前的山西省政協(xié)大會上，專門研究《礦產(chǎn)資源法》的省政協(xié)委員王繼軍提出了這個提案，我聽后感觸很深，山西必須要解決這個問題，但立法要由國家主導(dǎo)，所以經(jīng)過修改我把這份提案帶上了全國兩會?！?
與衛(wèi)小春的情況相似，全國政協(xié)委員、四川省涼山彝族自治州人大常委會主任阿什老軌也帶來了一份長達(dá)10頁的提案，他以當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)狀揭示出資源型經(jīng)濟(jì)帶來的資源環(huán)境的沉重代價。這不禁讓人想起去年在陜西開拍的數(shù)字電影《以環(huán)保名義》。
一份最長的提案
《盡快建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制》是阿什老軌委員的提案題目，而這個提案足足有10頁。
阿什老軌所在的涼山彝族自治州位于四川省西南部，轄17個縣(市)，境內(nèi)居住著彝、漢、藏、回、蒙等十多個世居民族，其中彝族占總?cè)丝诘?7%，是我國最大的彝族聚居區(qū)。
這里有兩大資源，水能資源和礦產(chǎn)資源。涼山州水能儲量占全國的15%，境內(nèi)水力資源經(jīng)濟(jì)可開發(fā)量達(dá)6166萬千瓦時，全州平均每平方公里可開發(fā)電量337萬千瓦時，是世界平均水平的48倍，是名副其實的中國“水電王國”。礦產(chǎn)資源也是得天獨厚，涼山州是少有的水電和礦產(chǎn)都豐富的地區(qū)，更是“西電東送”的重要基地。
提案中，《能源》雜志記者注意到，阿什老軌委員多處用到“曾經(jīng)”二字，比如，“涼山‘曾經(jīng)’是我國重要林區(qū)”。
時過境遷，作為國家重要能源基地的涼山采取了梯度推進(jìn)式的非平衡發(fā)展戰(zhàn)略，以低廉的能源價格對東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展給予了巨大的能源、資源支持。
“而如今的涼山茂密的森林已經(jīng)不在，植被嚴(yán)重破壞，水土流失面積已達(dá)295萬平方公里，占全州總面積的49%。年年在治理卻年年在流失，許多地方甚至出現(xiàn)當(dāng)年治理的面積還比不上當(dāng)年水土流失擴(kuò)大的面積。水土流失造成大量泥沙淤塞河流、水庫，造成江河水患、洪澇、干旱等自然災(zāi)害?！卑⑹怖宪壍臄⑹隹陀^而平靜。
在涼山還有這樣一種現(xiàn)象，隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的推進(jìn)，一些東部污染企業(yè)在招商引資的旗號下乘機(jī)大量涌入，資源的深層綜合循環(huán)利用程度非常低，其礦產(chǎn)資源總回收率不到30%，一些小型礦山資源回收率則更低，只有10%—15%。相比之下，美國的利用率已將近50%。
如今的涼山很多礦產(chǎn)資源已面臨枯竭。
“完善資源有償使用制度，盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”這條提案，阿什老軌從涼山帶到了北京。
在當(dāng)?shù)卣f(xié)委員的共同努力下，阿什老軌帶來了完善機(jī)制提議：一是實行資源開發(fā)企業(yè)在資源開發(fā)地就地注冊、就地核算、就地納稅政策。構(gòu)架制定相關(guān)的稅法法規(guī)補(bǔ)充規(guī)定，此舉意在增加開發(fā)地的財政收入。二是實行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得，對此前已經(jīng)無償占有屬于國家探明的探礦權(quán)、采礦權(quán)企業(yè)進(jìn)行全面清理，改變目前新企業(yè)新政策，老企業(yè)沒人管的“雙軌制”。三是制定資源補(bǔ)償政策。資源開發(fā)地項目主必須對資源輸出地給予資源補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能太低。四是制定跨地區(qū)的資源項目稅收解交分配的統(tǒng)一政策。五是授予各級政府對當(dāng)?shù)刭Y源開發(fā)一定的處置權(quán)。六是改革資源稅征收辦法，提高稅收標(biāo)準(zhǔn)，并改革計稅依據(jù)，將資源由量計征收改為量計、價計征收，將資源價格作為計稅的一個重要依據(jù)。
一批正在塌陷的城市
如果說通過這份提案讓更多人了解了涼山州的現(xiàn)狀，那么，對資源大省山西，大家則并不陌生。
“山西地勢下沉、荒漠化很嚴(yán)重?！?span id="hkstock_hk00340">中國礦業(yè)(0.285,-0.00,-1.72%)聯(lián)合會調(diào)查研究部主任盧業(yè)授接受《能源》雜志記者采訪時說。
經(jīng)過短短幾十年的發(fā)展，中國資源型城市逐漸受到資源枯竭的威脅，隨著資源的枯竭，生態(tài)環(huán)境惡化，耕地退化、鹽堿化和沙化，水資源需求告急等問題也接踵而至。
2008年3月17日確定了國家首批資源枯竭城市，共有12個城市被列入。2009年3月，國務(wù)院確定了第二批32個資源枯竭城市。其中就包括山西省的孝義市。
一座座城市面臨地勢塌陷，或者在煤炭采空之后已經(jīng)開始在塌陷。
塌陷區(qū)并非山西一家獨享，山東、內(nèi)蒙古、陜西等一些地區(qū)也逐漸出現(xiàn)。
在山東曲阜的農(nóng)村，有很多用煤渣墊起來的小路，路面上低洼處有很多積水?！拔胰デ忿r(nóng)村，在路上看到一個像碉堡的建筑物，爸爸告訴我，那是水塔，這個水塔所在的位置是原來那個村莊的村委會。”一個名叫卿卿的山東女孩回憶著她曾經(jīng)看到的一幕。
卿卿說，她的眼前除了小樹，還是小樹。爸爸告訴她說，因為這些地方都是“塌陷區(qū)”，村民們不能在那里住了，礦區(qū)附近的三四個村莊都已經(jīng)整體搬遷。塌下去的地方，存積了水，一些村民就在這大大小小的塌陷區(qū)里養(yǎng)魚，供給一些城里人休閑娛樂。
聽起來像是一個凄美的故事，但，這的確是事實。
山西代表帶到兩會上的資料顯示，經(jīng)過測算，山西地方煤礦采煤塌陷區(qū)面積約3000平方公里，涉及受災(zāi)戶約50余萬戶，受災(zāi)人口超過160萬。
中國的資源型城市，為了扭轉(zhuǎn)資源漸趨枯竭，減少資源開采收益下降對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的消極影響，改變對自然資源的過度依賴，使資源型城市擺脫“資源富城興、資源竭城衰”的困擾，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是必要的。
為此，兩會上，山西省發(fā)展和改革委員會專門組織了一份《山西省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況及需爭取國家支持的有關(guān)建議》的提案。
提案中提到：2009年，山西將進(jìn)一步征好、管好、用好煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展基金，盡快建成一批符合要求的重點項目；推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建立健全促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)體系；加快生態(tài)建設(shè)和重點區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理，大力推進(jìn)實施“2+10”生態(tài)海景綜合治理重點工程，著力推動實施黃土高原綜合治理工程；繼續(xù)實施林業(yè)生態(tài)和造林綠化工程。
“大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)資源性城市的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為山西的最好出路?！北R業(yè)授對《能源》雜志記者說。
“應(yīng)該大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，因為廢石、廢渣可以充分加以利用，比如煤矸石做磚，做肥料，都是有利的條件，要充分利用二次資源。”盧業(yè)授說，“山西已經(jīng)有幾個市被列入了資源性城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的名單，可以繼續(xù)走這種模式?！?
其實，早在2007年11月，國家發(fā)展和改革委員會等六部委局就聯(lián)合將山西確定為循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點省。但一直是試點，今年兩會，山西省提出建議國務(wù)院盡快審批《山西省循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃》。
“這也不失為一種探索能源大省發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新模式。”盧業(yè)授說。
一部正在修改的法律
“《礦產(chǎn)資源法》二次修改案我們部里正在研究，打算近期提交國務(wù)院法制辦。”盧業(yè)授說，《礦產(chǎn)資源法》必須要修改，已經(jīng)頒布了23年，修正案也頒布了10年有余。
衛(wèi)小春委員論述說，我國憲法規(guī)定，礦產(chǎn)資源歸國家所有。但《礦產(chǎn)資源法》只明確“國家實行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的制度”，沒有將礦產(chǎn)資源本身確定為有價值的商品，致使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)形同虛設(shè)。礦主采挖礦產(chǎn)資源，向政府繳納一定稅費后，銷售的所有收入均歸自己所有，沒有體現(xiàn)國家所有權(quán)中的收益權(quán)。而且，礦主通過有償取得的只是探礦和采礦的使用權(quán)，沒有有償取得礦產(chǎn)資源的占有權(quán)，礦主的眼前利益和長遠(yuǎn)利益關(guān)系不密切。因此，不少礦主特別是小礦主“能挖一天算一天”，為了多挖一天，就四處尋找“保護(hù)傘”，很少把巨額收入用于安全生產(chǎn)、改善勞資關(guān)系、改善生態(tài)環(huán)境等方面。
他建議，必須要用法律來明確礦產(chǎn)資源所有權(quán)人的義務(wù)，維護(hù)國家資源所有權(quán)益和社會公共利益。
針對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用可能造成的環(huán)境破壞和資源浪費，應(yīng)明確礦產(chǎn)資源所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)履行的保護(hù)環(huán)境和礦產(chǎn)資源、安全生產(chǎn)等義務(wù)及其應(yīng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)，并作出在技術(shù)上能夠量化、在監(jiān)督中便于操作的具體規(guī)定?？山梃b英美等國的做法，以標(biāo)準(zhǔn)合同的形式在礦產(chǎn)資源所有權(quán)上設(shè)定政府的環(huán)境保護(hù)、污染治理和節(jié)約資源的權(quán)利，并規(guī)定隨礦產(chǎn)資源所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓一并轉(zhuǎn)讓給下一個受讓人，減少礦產(chǎn)資源所有權(quán)人采取機(jī)會主義行為和進(jìn)行逆向選擇的動機(jī)，控制道德風(fēng)險和礦產(chǎn)資源開發(fā)的負(fù)面效應(yīng)，使礦產(chǎn)資源所有權(quán)成為“綠色物權(quán)”，確保“誰開發(fā)、誰保護(hù)，誰污染、誰治理，誰破壞、誰恢復(fù)”的原則得到落實。
由此可見，一部完善的法案顯得尤為重要。
為了這個提案，與衛(wèi)小春一起調(diào)研的山西大學(xué)法學(xué)院院長王繼軍幾年前就開始研究《礦產(chǎn)資源法》，并做了一篇長達(dá)近萬字的論文。
王繼軍說：“山西建國以來累計輸出煤炭70多億噸，當(dāng)前面臨八大問題：礦難、私采亂挖、環(huán)境生態(tài)惡化、勞資關(guān)系緊張、干部入股腐敗、稅收流失、汽車超載路橋損毀、煤老板高消費。而造成這些問題的原因，在于礦產(chǎn)資源的無權(quán)屬性定位錯誤，這一制度，沒有將礦產(chǎn)資源本身確定為有價值的商品，沒有將礦產(chǎn)資源確定為法律關(guān)系的客體；國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)形同虛設(shè)，礦主的使用權(quán)與礦主的長遠(yuǎn)利益沒有關(guān)系。”
“礦產(chǎn)資源是具有價格的物，具有商品屬性，存在所有權(quán)、使用權(quán)和流通性，因而，必須構(gòu)建和完善我國礦產(chǎn)資源有償取得制度?！蓖趵^軍給《能源》雜志記者提供的論文中建議，要對礦產(chǎn)資源本身的權(quán)屬做出確定，明確礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)屬性和產(chǎn)權(quán)特征，使礦產(chǎn)資源能夠根據(jù)其內(nèi)在價格自由出讓和轉(zhuǎn)讓，從而建立礦產(chǎn)資源運行的市場機(jī)制，實現(xiàn)由資源管理型向資產(chǎn)管理型制度的轉(zhuǎn)變；要用礦產(chǎn)資源有償出讓替代探礦權(quán)和采礦權(quán)有償使用權(quán)，在法律制度中形成礦產(chǎn)資源有償取得，采礦權(quán)通過申請審查取得；要制定與世界通行的礦產(chǎn)資源所有權(quán)流轉(zhuǎn)和取得標(biāo)準(zhǔn)；要明確礦產(chǎn)資源所有權(quán)人的義務(wù)，維護(hù)國家資源所有權(quán)益和社會公共利益。
